牛掌柜美国对外经济援助的表与里

美国对外经济援助（下称“对外经援”）正伴随着美国总统特朗普的主政节奏快速变换。在削减对外援助资金规模与项目数量的同时，特朗普甚至一度终止了官方经援行为；不仅如此，国际开发署（USAID）作为美国对外经援的核心组织机构也被叫停；与此同时，虽然过去一年特朗普政府收紧了对外援助的钱袋子，但对阿根廷、格陵兰岛等国家与地区却慷慨解囊。一系列眼花缭乱的变局，携带出的是美国对外经援战略算计、人道关怀、经济利益、民主推广以及意识形态抱负的复杂叙事。

不断嬗变的历史身躯

“二战”后推出的马歇尔计划被认为是美国展开现代对外经援的开端。在这场为期四年的定向援助中，美国向西欧提供了约130亿美元的援助，16个受援国得以在战争废墟之上迎来基础设施与社会经济的快速修复。比“马歇尔计划”稍晚启动的还有美国对日本和韩国的经济援助，韩日两国经济因此很快得以摆脱战后的萧条并继而启动渐渐崛起的发展程序。

时任总统杜鲁门在“战后”提出的“第四点计划”代表着美国对外经援从关注更少发达经济体扩展到更广泛的亚非拉不发达地区，及至后来肯尼迪政府面向拉美国家发起的“争取进步的联盟”与“和平队”计划更将美国对发展中国家的经济援助推到了一个成熟阶段，美国也由此相信，通过资金和技术转移也可以在经济落后的国家与地区复制西方的现代化道路，而正是在这种十分自信理念的支配下，美国政府颁布了《对外援助法》，同时成立了美国国际开发署，标志着美国对外经援走向专业化、制度化和长期化。

总结前面近20年的经验，20世纪70、80年代的美国对外经援更加注重自我利益目标的实现。作为《对外援助法》落地的重要标志，美国开始将受援国的人权状况与援助资格挂钩，门罗主义由此冒头；更重要的是，高度集中于对埃及、以色列和巴基斯坦等几个具有战略意义的受援国，USAID和国际金融机构大力推行以市场自由化、私有化和财政紧缩为核心的结构调整方案，新自由主义经济思想上升至援助政策布局中的主导位置。

进入后冷战时代，美国对外经援被大量用于支持苏联的政治转型、公民社会建设和选举，民主意识的渗透开始加强；另一方面，伴随着艾滋病等传染病的肆虐以及环境退化等跨国问题，全球性问题被纳入对外经援的序列，而更重要的是，“9·11”恐怖袭击发生后，美国对外经援自动地转向安全防御的中心，小布什政府创立了千年挑战公司（MCC），对外援助绝大部分面向那些治理良好、法治健全、尊重人权的“好政府”，所谓“择优而助”的理念得到充分彰显。

奥巴马、拜登以及特朗普执政时代，世界格局朝着更加多极化和竞争性的方向发展，地缘政治的角力日益强化，奥巴马与拜登政府一方面强调经济援助要围绕“建设伙伴国能力”来展开，防止主要来自中东地区的长期威胁，同时注重向“亚太再平衡”倾斜，虽然特朗普两次主政时期并没有为对外经援打上非常明显的地缘政治印记，但实际操作过程却围绕着主要竞争目标而展开，并更加突出对外经援作为凸显美国重塑全球地缘政治格局的工具性力量。

经过近80年的历史沉淀，美国最终形成了立足于《对外援助法》，由国际开发署、国务院、财政部共同主持，同时借助国际金融机构和市场化力量的庞大组织体系。按照最新布局，USAID于2025年7月叫停后，其对外援助职责转移到国务院。资料显示，自成立以来，USAID每年都能从美国政府手中获得对外援助总额一半以上的拨款，其失能之后，国务院对外经援的力量显著加强。另外，美国财政部设有“外汇稳定基金”，财长获国会授权可全权动用相关资金展开对外经援，其中2025年用于援助阿根廷的200亿美元专向资金便属此类。

鲜明的“美国符号”

按照美国官方的说法，美国每年对外援助资金超过500亿美元，加总起来援助总规模达到3.75万亿美元，辐射190多个国家与地区。不过，从性质上说，对外经援应当属于发展援助，范围包括经济支持、卫生援助、粮食援助、难移民援助以及灾害救助等，因此，属于安全性质的军事援助显然不可纳入对外经援范畴，这样算下来，美国对外经援总量其实并没有自己说的那么庞大，尽管如此，美国也仍是全球最大的对外经援国家，且每一笔外援资金所涂上的美国符号也从来没有淡化过。

首先，美国对外经援始终都是以保障与实现美国利益最大化为根本出发点。深受现实主义国家利益理论的驱使，美国对外援助都会将自我利益摆到中心位置。远的不说，特朗普已将“美国优先”作为对外经援的最高圭臬，美国国务卿马尔科·卢比奥也就此给出了更加明确的诠释，指出“我们花费的每一美元、资助的每一项计划，都必须让美国变得更强大和让美国变得更加繁荣”。于是，透过阿根廷拿到的200亿美元援助资金，人们不难看到美国对阿根廷境内锂矿等关键矿产资源的特别觊觎，以及希望借助援助行为让阿根廷成为新兴市场阵营中维护美元地位榜样的战略企图，而特朗普政府对格陵兰岛单列18亿美元的援助资金，也是盯上了此处的北极航道、资源储备和战略位置。一项权威研究表明，超过70%的美国双边援助都要求受援国采购美国商品或服务，这种“捆绑援助”不仅为美国企业创造了稳定需求，更在受援国塑造了亲美经济精英群体，为美国资本长期渗透铺平了道路。

其次，美国对外经援都是以维护与巩固美国自身安全为战略立足点。现实主义理论之父、美国政治学家汉斯·摩根索指出，“对外援助与外交、军事政策和宣传一样，都是国家的政治武器”，无独有偶，美国前国防部长詹姆斯·马蒂斯则认为，“美国的对外援助不是慈善，是对自身安全的战略投资”。冷战时期，美国对外援助主要目标是遏制共产主义传播与巩固美国霸权；“9·11”事件后，援助目标直接转向全球反恐和保障美国安全；美国国务院发布的《2022~2026财年联合战略规划》中，保护国家安全成为对外经援的五大战略目标之一。对于美国政府而言，人道主义必须与美国的战略安全需求相结合，促进全球减贫与发展目标应当让位于美国国家安全目标，通过有选择地向战略要地投放援助，以培养亲美政权，同时获得军事准入权与情报合作等关键安全资产，才是美国历届政府所喜闻乐见的事实。

再次，对外经援是美国推广与实施门罗主义的重要支撑点。对外经援在显示出美国丰厚国家财力的同时，更能展示其对全球资源的“组织力”与“领导力”，因此，除了完全按照自己的标准划线而基本忽视受援国的文化传统和现实条件，美国对外援助往往以盛气凌人的姿态出现，或设置严格的财政约束条件，或提出高标准的改革要求，甚至直接干涉受援国内政，目的是输出和强推美式民主和人权价值观，或者根植和广播以市场化和私有化为核心基础的自由主义经济体制，最终将受援国牢牢捆绑在美国主导的全球金融体系之中，美国对外经援实际已经蜕变为反哺美式金融霸权、粮食霸权、军事霸权、文化霸权的重要战略工具。

最后，对外经援是美国参与全球地缘政治博弈的稳固落脚点。“马歇尔计划”让美国首次感觉到了经济援助与地缘政治绑定的神奇力量，而在非洲部分国家以及拉美地区持续地撒金布银，更让美国收获了展开“长臂管辖”的巨大快感，至于对以色列源源不断的经援，同样让美国在中东地区释放出了居人之上的影响力。面对日益升级的全球地缘政治博弈，美国政府明确地将传统经济援助行为转为“硬核外交”，除了前几年在政府预算中单独设立了“打击中国影响力基金”和“打击俄罗斯影响力基金”外，2024年还首次在国务院和USAID账户下设立了“竞赢中国”强制性预算专门账户，而在2025财年“竞赢中国”账户中，专项资金规模更是超过65亿美元,并在对外援助预算项目中为中国台湾单列援助预算。

日益暗淡的光环

从积极方面看，美国对外经援在许多地区所起到的作用的确不可否认。美国支持的疫苗接种项目挽救了数百万儿童的生命，教育援助帮助了无数失学儿童重返校园，基础设施贷款建设了关键的交通网络，同时，美国通过经济援助构建了自由国际主义秩序，推动了全球化进程，并在特定历史阶段为许多国家提供了发展契机，如依靠美国援助配合良好国家治理，博茨瓦纳从最贫困深渊彻底挣脱了出来，而对哥伦比亚来说，美国设计的援助项目更是助力该国政府在冲突地区成功重建社会经济结构。

然而，美国对外经援留下的沉痛教训也极其深刻。20世纪90年代，危地马拉的军事统治者一边接受美国的援助，一边系统性地侵吞公共资源，美国经援成为培植当地腐败政权的肥沃土壤；在海地，接受美国援助数十年后，本土产业依然脆弱不堪，流入该国的美国资金不仅扭曲了当地经济结构，更制造了援助依赖症，而像海地那样接受美国援助从而导致自主发展能力持续弱化的受援国还有不少；更为深刻的是，附带着政治条件的经济援助，常常侵蚀着受援国的主权完整性，引发民族主义情绪反弹，埃及民众对美国援助既恨又爱的矛盾心理便是明证。

因此，尽管援助的资金规模全球第一，但美国更多时候听到的并不是掌声，如撒哈拉以南非洲国家尽管自1991年以来获得了1650亿美元的援助，但这些国家在联合国关键决议上与美国投票立场一致的比例却是全球最低的，同期美国在中东和北非投入了超过890亿美元的援助，结果却发现在除摩洛哥之外的所有国家，美国的支持率都低于中国；另外，USAID自1991年以来在加沙和约旦河西岸的援助支出为93亿美元，其受益者甚至包括哈马斯的盟友，结果不仅没有带来对美国的感激，反而加剧了怨恨。

还须正视的是，除了削减对外经援规模以及经常性随意叫停一些经援项目外，美国对外援助在资金给付上实际从未达标。早在1970年，发达国家就做出了每年至少应将其国民总收入（GNI）的0.7%用于对外援助的承诺，但根据经济合作与发展组织统计，从上世纪90年代至今，美国每年提供的官方发展援助仅占其GNI的0.1%至0.2%，即便是按照联合国通过的《伊斯坦布尔行动纲领》，发达国家承诺将GNI的0.15%至0.2%用于对最不发达国家援助，美国的援助占GNI的比重也长期低于0.1%。

进一步观察可知，虽然近年来美国推出了五花八门的对外援助倡议，如“蓝点网络计划”“重建更美好世界”“繁荣非洲战略”“电力非洲”等，其中不少项目不仅雷声大雨点小，而且存在“重复打包”以及“掺水做假”的嫌疑。另外，在退出世界卫生组织和巴黎气候协定的同时，特朗普政府还在世界银行集团、国际复兴开发银行以及非洲开发银行、亚洲开发银行、欧洲复兴开发银行和泛美开发银行等国际组织中挂着动辄上亿美元的欠账，美国的多边对外经援功能显著减弱，在国际社会面前的信用得分也大不如前。

更值得关注的是，全球援助格局呈现多极化趋势，对外经援已成为大国博弈的国际场域。与北欧国家相比，美国援助的战略导向更为明显，人道主义考量常居次要；与中国日益突出的南南合作框架相比，附加多种条件的美国援助框架更显单边主义的霸道色彩。真正有效的国际经济援助，需要更多地倾听受援国的真实需求而非施援国的政治议程；需要注重能力建设而非简单资源转移；需要尊重文明多样性而非强加单一模式。当援助不再是大国权力的延伸，而成为平等伙伴间的合作桥梁时，经济援助才能实现其最初的人道主义承诺，在理想与现实、幻想与真实之间找到持久的平衡点。

（作者系中国市场学会理事、经济学教授）

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